O ministério

A criação do Ministério das Cidades constituiu um fato inovador nas políticas urbanas, na medida em que superou o recorte setorial da habitação, do saneamento e dos transportes (mobilidade) e trânsito para integrá-los levando em consideração o uso e a ocupação do solo.

A estrutura do MCidades constitui hoje um paradigma, não só em território brasileiro, mas como em toda a América Latina. O movimento social formado por profissionais, lideranças sindicais e sociais, ONGs, intelectuais, pesquisadores e professores universitários foi fundamental para a criação do Ministério das Cidades. Esse movimento alcançou várias conquistas nos últimos 15 anos tais como a inserção inédita da questão urbana na Constituição federal de 1988, a lei federal Estatuto da Cidade, de 2001, e a Medida Provisória 2220, também de 2001.

Outro aspecto fundamental de sua criação está na busca da definição de uma política nacional de desenvolvimento urbano em consonância com os demais entes federativos (município e estado), demais poderes do Estado (legislativo e judiciário) além da participação da sociedade visando a coordenação e a integração dos investimentos e ações nas cidades do Brasil dirigidos à diminuição da desigualdade social e à sustentabilidade ambiental.

Mais do que 80% da população brasileira mora em cidades no ano 2000, segundo o IBGE. Com a criação do Ministério das Cidades o governo federal ocupa um vazio institucional e cumpre um papel fundamental na política urbana e nas políticas setoriais de habitação, saneamento e transporte sem contrariar, mas reforçando, a orientação de descentralização e fortalecimento dos municípios definida na Constituição Federal de 1988.

Nas atribuições solidárias entre governo federal, governos estaduais e governos municipais como o financiamento da habitação e da infra-estrutura urbana o MCidades está desenhando novas políticas e novos sistemas que viabilizem o investimento coerente e integrado – público e privado - de modo a racionalizar os recursos de acordo com as prioridades e necessidades previstas em planos, indicadores de desempenho e posturas (nacionais/gerais e locais/específicas) definidos de forma democrática como se verá mais a frente. Espera-se assim eliminar os constantes desperdícios de recursos decorrentes da descontinuidade de projetos, desarticulação entre ações simultâneas e sucessivas, falta de integração intermunicipal, falta de controle social e público, e desconhecimento das questões ambientais.

Planejamento urbano, políticas fundiárias e imobiliárias, (que incluem zoneamento, regularização da posse ou propriedade, código de obras) requalificação de áreas centrais, prevenção a riscos de desmoronamento de encostas, recuperação de áreas ambientalmente degradadas são atribuições municipais. O Ministério das Cidades está consciente de que cabe ao Governo Federal definir as diretrizes gerais da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (cf Estatuto da Cidade) mas cabe ao município (ou aos gestores metropolitanos, definidos por lei estadual) o planejamento e a gestão urbanos e metropolitanos. É ali, nas cidades, que os objetivos de participação cidadã e de garantia do direito à cidade para todos, podem ser viabilizados.

O MCidades pretende fortalecer essas competências, não apenas por meio do financiamento de planos, projetos e obras, mas principalmente, apoiando a capacitação técnica de quadros da administração pública municipal ou dos agentes sociais locais. Essa capacitação envolve especialmente a modernização administrativa, em especial a atualização e o registro das informações municipais sobre o ambiente construído. O cadastro multifinalitário é uma ferramenta eficiente tanto para o planejamento urbano quanto para a política fiscal. Esses temas estão na base da autonomia municipal.

Continuidade e mudança

Com fim do Banco Nacional da Habitação (BNH), ocorrido em 1985, o Brasil passou a viver um rumo errático no que se refere às políticas de habitação e saneamento trazendo insegurança para poder público e mercado. O BNH e o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) contribuíram para consolidar as desigualdades sociais no Brasil ao privilegiar os investimentos nas faixas de renda média e média baixa. Os erros urbanísticos e arquitetônicos dos conjuntos públicos construídos também já foram muito explorados na literatura sobre o tema. Mas o volume de construção foi muito significativo: havia um sistema constituído com agentes financeiros e promotores, públicos e privados, credenciados, e havia regras para aplicação do volume significativo de recursos existentes. O BNH foi extinto e a Caixa Econômica Federal assumiu seu espólio.

Entre 1985 e 2002 ocorreram mudanças constantes tanto na estrutura institucional da política de habitação e saneamento – quanto nos programas e recursos. A política urbana não mereceu maiores cuidados, ao contrário, ela é objeto de organismos que emergem e desaparecem desde o regime militar, a partir de 1964. Em verdade a política urbana tem sido, durante esse tempo todo, fortemente influenciada pelos bancos públicos responsáveis pelos financiamentos à habitação e ao saneamento. Isso aconteceu no período do BNH que se sobrepôs ao Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), criado em 1964 e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), como também aconteceu com a Caixa Econômica Federal que subjugou a Secretaria de Política Urbana (SEPURB), criada em 1995, e a sua sucessora, a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU).

Diante dessa rápida retrospectiva conclui-se que o Ministério das Cidades tem, entre muitos desafios a vencer, instituir uma política de longo prazo, que tenha continuidade e seja sustentável (como exige a mudança da dramática situação das grandes cidades) e subordinar os financiamentos às diretrizes da política de desenvolvimento urbano buscando evitar os erros do passado.

A herança recebida pelo MCidades

Para formular o papel do Ministério das Cidades não se partiu do ponto zero. Existe uma herança institucional que foi levada em conta, bem como programas e ações em andamento na Caixa Econômica Federal, no BNDES e em outros ministérios do Governo Federal. Essas heranças foram as seguintes:

- A ex-Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) -que formulou um Programa que tem especial importância para o novo Ministério – o Habitar Brasil BID, destinado à urbanização de favelas;

- Os programas de habitação e saneamento operados pela caixa Econômica Federal;

- O PSH - Programa de Subsídio Habitacional formulado pela Secretaria do Tesouro Nacional;

- Os programas de saneamento e transportes implementados pelo BNDES;

- O Denatran - Departamento Nacional de Trânsito, antes localizado no Ministério da Justiça;

- A CBTU - Companhia Brasileira de Trens Urbanos, antes localizada no Ministério dos Transportes;

- Trensurb - Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre - administradora do Metrô de Porto Alegre, antes também localizada no Ministério dos Transportes; e

- Os significativos recursos do FGTS, geridos por um Conselho Curador composto pelo governo e representantes da sociedade civil são, sem dúvida, a mais importante das heranças recebidas pelo MCidades. Especialmente se considerarmos a conjuntura de ajuste fiscal que reduz a disponibilidade de recursos públicos para investimento. Todos esses organismos com seus programas e ações em andamento foram incluídos na formulação do Ministério das Cidades e justificam a cautela nas mudanças a serem empreendidas. Existe uma prática em andamento comprometendo contratos, procedimentos, normas, leis, recursos humanos e financeiros. Tratava-se portanto, nos primeiros momentos da existência do MCidades, de encaminhar a formulação da política nacional de desenvolvimento urbano e das política setoriais sem paralisar as ações em andamento e, se possível, aperfeiçoando-as. Esse período deve corresponder à transição desse conjunto de ações dispersas para um conjunto de ações coerentes e complementares pactuadas com os entes federativos e a sociedade.